9月27日，“南海战略态势感知计划”（SCSPI）发布《南海航行及飞越状况报告》。报告指出，2023年，在南海活动的军机近三万余架次。其中，域外国家的军机活动近万余架次，绝大多数为美军的活动，约7872架次。中美两军在南海的互动及相遇大体上是专业而安全的，大国竞争对南海航行及飞越自由的影响仍处于可控范围。

报告共分为序言、规范南海航行的国际法律及规则、民船和民机的航行及飞越情况、军舰和军机的活动情况、影响南海海洋自由的典型活动、南海争议对于航行及飞越的影响、结论等7部分。

报告指出，南海是全球最开放的海。每年有近50余万艘次商船通过南海，全球货物贸易40%左右经过南海及其周边海峡，上百万架次民用飞机在南海上空活动。军事安全层面，域内外国家每年在南海有两万余个舰日的军舰和三万余架次的军机活动，数百次大规模军事演习及各类演训。其中，美军在南海的活动规模非常大，美空军、海军、海军陆战队和陆军每年在南海有约八千架次的空中存在。

2023年，在南海活动的军机近三万余架次。其中，域外国家的军机活动近万余架次，绝大多数为美军的活动，约7872架次。在南海，不同国家军事力量间经常发生海空相遇，特别是中美两军之间每天有十余次、每年有数千次的海空相遇。其中，绝大多数都是专业和安全的。

对于进入中国管辖海域或周边海空域的外军舰机，中方出于安全的考虑，当然会进行跟踪监视，这完全符合国际惯例。外国军事力量与中国军队在南海的相遇主要集中于三类特定区域和一类特定行动，有以下四种情况：1）外军抵近中国大陆或海南岛的领海领空，中国军队随即做出反应，采取拦截和外逼等动作；2）美军进入西沙群岛领海和领空执行所谓“航行自由行动”，解放军警告并进行驱离；3）外军进入中国在南沙群岛实控岛礁和黄岩岛周边12海里，解放军警告并对其进行驱离；4）外军过度抵近甚至闯入解放军包括实弹演习在内的军事演训活动。

报告封面

部分外军经常抱怨遭到中方拦截，渲染“南海不自由和不安全”，却对相遇发生的具体地点以及为何会发生这类事件等基本信息避而不谈，显然属于别有用心的叙事。换位思考，任何国家遭到上述四类情况的挑战，都会采取断然措施，美国等国的处置只会更激烈。

报告指出，美国等域外国家经常将一些针对南海沿岸国的挑衅性军事活动包装成“航行自由”问题。美国卡特政府在1979年出台的“航行自由计划”（FON），旨在以实际行动挑战其他国家所谓“过度海洋主张”。它的执行并不是以国际法为基础，而是以权利主张是否影响美国想要的航行自由为标准，完全是美国在《公约》机制外另起炉灶，试图以自己的国内法和实践凌驾于国际法之上，是赤裸裸的霸权行径，与航行自由无关。

根据美国国防部的报告，在美国航行自由计划实施后的相当长时期内，美军“航行自由行动”在南海的挑战重点都不是中国。直到2007年，中国才开始逐渐成为焦点，与美国逐渐将中国作为海上战略竞争对手的进程和时间线基本同步。这也充分反映出，“航行自由行动”带有鲜明的战略和政治色彩，而非美方频繁强调的所谓秩序和规则。

闯岛式航行自由行动与中美关系重大议程。图源：SCSPI

近年来，美军在南海针对中国的抵近侦察越来越具有进攻性，频频逼近中国大陆和海南岛领空，不断刷新抵近中国海岸的距离。美军每年有约100架次逼近中国大陆及海南岛领空，多数距离领海基线已不足30海里。在专属经济区海空域，一般意义上的抵近侦察与过度接近或疑似驶/飞入领海领空的所谓抵近侦察不可相提并论，后者属于挑衅行为，对相关国家的主权和安全构成了严重威胁。特别是在空中，由于飞机速度很快，过度抵近其他国家领空（离领空不到10海里）的侦察很容易引发误判，无论基于何种标准，都已不是“飞越自由”的问题。

报告指出，根据相关国际法及国际实践，各沿海国根据军事演习的需要，可以在其管辖海域、其他国家的专属经济区和公海以禁航通告的形式设置临时的限制区域，以保证演习的顺利进行和过往船只和飞机的安全。当一方进行演习时，另一方进行跟踪、监视和侦察是常态，且符合国际惯例。

然而，部分国家的军队特别是美军在南海的侦察行动有时距离过近并且极度危险。特别是在解放军进行实弹演习时，美军通常不理会禁行通告并擅自进入相关海空域，易引发激烈对抗事件。如，2023年5月26日，美国空军一架RC-135V侦察机闯入到山东舰编队训练空域，负责警戒的中国人民解放军歼-16战机不得不进行近距离拦截。

报告还指出，南海地区经常被炒作的所谓“妨碍航行自由”、“危害航行安全”问题，实际上是有的争端当事国和部分域外国家将南海区域的岛礁主权争议和海域划界争议，刻意解读为航行问题。

在当前备受关注的中菲南海摩擦中，中方相关行动是为应对菲律宾对中国相关岛礁领土主权的挑衅而采取的维权活动。不论是关于针对侵闯黄岩岛附近海域的菲律宾公务船的维权活动，还是针对在仁爱礁海域为非法“坐滩”军舰运送建材以构筑“军事前哨”的菲律宾船舶采取的拦阻措施，还是对在仙宾礁潟湖内企图侵占岛礁主权的菲律宾海警船舶采取的强制措施，都属于维护主权性质的活动。在应对挑衅的过程中，中国海警船舶采取的航路管制等措施，显然不属于航行活动，当然不适用避碰规则。

总的看，无论是军用舰机还是民用船舶及飞机，它们在南海的航行及飞越自由都得到了充分保障，大国竞争和海洋争议等广受关注的地缘政治因素对南海航行及飞越自由的影响有限。相反，一些非传统安全因素的影响更值得关注。比如，南海航道周边国家及地区发展不均衡，航行安全保障缺乏统一规划，通信、导航、搜救等能力总体偏弱。此外，南海还是世界上海盗和武装劫船案件的重灾区，特别是在马六甲和新加坡海峡附近，长期未得到应有的关注和重视。