空难成FAA局长辞职“导火索”，事故后民航局将安全放在效率之前
乔善勋/文
空难成FAA局长辞职“导火索”
FAA（美国联邦航空管理局/美国民航局）是美国交通部下面的一个独立机构，该机构主要领导由总统任命，平均任期18个月。交通部长平均任期是22个月。于是我们看到的是川剧变脸式的新面孔，而新官上任的常规操作是将他们下面的椅子再洗一遍。
一个领导一个思路，新思路带来新计划，不断变化的计划让组织变得混乱。员工往往还没有适应旧的计划，新的计划就像雪花一样飘了过来。这种不断变化的现象带来的一个恶果就是员工的普遍抵制——全职员工如果不喜欢正在发生的事情，他们就“躺平”等待那个人离开。
如果保护“吹哨人”的制度失灵的话，员工即使看到前面有“坑”也不敢提醒，就看哪个“倒霉蛋”掉进去了。当安全能决定一把手的命运时，下层往往会有另外一种心态——主要领导走了，下面的椅子总得动动，新的椅子说不定就轮到自己了。
1996年5月11日，一架执飞美国瓦卢杰航空592号航班的DC-9坠毁在佛罗里达大沼泽地里，事故共导致110人遇难。该起事故后，FAA局长大卫·辛森(David Hinson)辞职。
辛森毕业于华盛顿大学，在1954年进入海军飞行学校。1961年作为西北航空的飞行员和美联航教员。1963年加入西海岸航空。1978年，辛森和三个朋友合伙创办中途岛航空公司。1993年，辛森担任麦道子公司道格拉斯飞机公司副总裁时，被克林顿总统任命为FAA局长。
辛森的顶头上司交通部长费德里科·佩纳（Federico Pena）曾对波音员工表示：“政府将尽一切努力支持你们的销售……我们将前往世界各大洲帮助波音销售飞机。”
1993年，佩纳和辛森曾率领一个美国代表团前往沙特出售飞机，其中就包括波音777，而当时FAA甚至还没有对777进行飞行测试。
辛森在接受采访时表示，这（777）是一架非常好的飞机，我飞行了2小时51分钟，完成工卡上的26项任务。他还特意强调：“这将是一架优秀的飞机，就像所有的飞机一样。所有的飞机。现在没有糟糕的飞机了。”
证明一架飞机“好”的过程大约需要5年时间，整个过程始于制造商向FAA申请飞机适航认证，测试内容包含1800个子项目。最后制造商将获颁三个证书：型号合格证（TC）、生产许可证（PC）和单机适航证（AC）。
在辛森看来，飞机制造商已经很成熟，他们需要的是政府的效率，而不是设置的障碍。在FAA中，员工通常将制造商和航空公司称为“客户”。飞机认证服务机构负责人汤姆·麦克斯威尼（Tom McSweeney）表示，该机构“总是处于这样的境地：如果我们拖拖拉拉，没有做好工作，申请人就会遭受重大的经济负担。
在777适航取证期间，波音多次警告FAA不要延误。波音公司约翰·米勒 (John Miller)曾给FAA写信反对后者对“关键”软件进行审定，他称这将对工作进度造成重大影响，甚至推迟可能会延误飞机服役计划。
FAA总部位于华盛顿特区和与史密森学会国家航空航天博物馆隔街相望，FAA通过制定航空规则来决定未来，而博物馆则展示过去的成就。从历史的角度来看，航空安全的进程是一部血泪史，其经验和教训以《联邦航空条例》（FAR）的形式传承下来。
麦克斯威尼表示：“我们的大多数规则在安全方面都非常、非常笼统。你仔细研究许多规则，并没有说你需要这样和那样的规则。你需要能够证明飞机在某种机动下是稳定的。那么，稳定到底意味着什么？”
相比日新月异的航空技术而言，适航标准是相对落后的。777等双发飞机ETOPS（双发飞机延程飞行）就是典型案例。当时的FAR规定大型运输机在航线上任一点距备降机场的距离，不能超过120分钟的飞行距离，除非飞机至少有3台发动机。
1980~1990年代是波音如日中天的时代，他们不仅制造飞机，还制定规则。波音从1980年代便开始研究ETOPS-180，这意味着航线覆盖全球95%的面积，也让跨太平洋成为一种可能。
波音公司副总裁迪克·泰勒 (Dick Taylor)一言技惊四座："发动机较少的飞机比发动机较多的飞机故障的可能性更小，因为发动机较少。通过减少飞机上的发动机数量，喷气发动机引发事故的可能性被降至最低。"
1984年，767-200ER投入运营。1985年，FAA允许ETOPS-120规则，但运营前提是飞机在几年内表现出高可靠性。这一年2月1日，环球航空使用一架767-200执飞了从波士顿飞往巴黎的不经停跨大西洋航线，该机型比洛克希德L-1011每小时少消耗3.2吨燃油。
767不仅省油，而且可靠性也达到一个新高度。运营实践证实，发动机可靠性的提升，让双发飞机延程飞行也变得很安全。12家航空公司的数据显示，从1985年6月到1986年12月，使用波音767的120分钟ETOPS执行的1.3万个起落中，出现25次单发空中停车事件。在这25起事件中，21起飞往备降机场，4次继续飞往目的机场，成功率达到99.838%。而1985年5月至1985年6月，四发的波音747飞往目的地的成功率为99.222%。这意味着120分钟ETOPS的波音767飞往目的地的成功率要高于波音747。
1988年，FAA允许ETOPS-180规则，其基于“已验证而非预计”的可靠性，通常这一阶段需要2~3年时间进行可靠性验证。波音希望再次修改规则，这次他们要求允许新飞机在投入使用后能立即执行跨大洋飞行。
FAA在整个过程中被赞扬，是因为他们做的最好的事情就是不添乱——“大撒把”式监管，让波音控制整个过程。新飞机的大部分测试都由波音员工完成，波音支付费用，成为FAA的“指定人员”。
FAA认为“指定人员”提升了工作效率，这也被证明是有效的，虽然有些让人不安。最大的弊端就是FAA认证技术技能的“自我退化”，在波音以工程师文化为主导的时代还奏效，但到后来，“麦道刺客”和“韦尔奇信徒”联手给这些甩手大掌柜们上了一课。
FAA宣称他们花了10万小时来认证777安全性，创下历史记录。现实情况是，绝大部分工作都由波音工程师完成。而且，机型越复杂，FAA授权就会越多。FAA也不会保留记录——波音将测试报告视为商业机密，不接受任何公众审查。777的绝大多数安全测试都由波音员工在担任“指定人员”时，在其他波音员工的监督下完成。
“指定人员”大部分监管工作都很松散，很多测试报告看都不看就通过了。
对于监管机构而言，安全是一架能飞行的飞机。
对于紧张的乘客来说，频发的航空事件不免让他们对安全性产生疑虑。
麦克斯威尼在为公众服务近28年后退休，最后一个职位是监管和认证副管理员，他曾多次说过：“FAA致力于拯救生命。如果最终不能让人们安全到达目的地，那么所有的文书工作、监管计划和检查都被浪费了。”
有批评者表示：FAA有一种“墓碑心态”——什么也不做，直到有人在事故中死亡，然后开始行动。
FAA还有一个“啄木鸟”负责事故调查的NTSB。
NTSB想要更安全的飞机，他们不计成本地提出安全建议。
FAA从航空业的发展角度不得不考虑经济效应。
1978 年，卡特总统发布了第 12044 号行政命令，其要求FAA等机构确定其所做的任何规则变更的成本，一些规则提案必须经过17种不同类型的成本效益分析。
FAA的经济学家和外部机构完成成本效益分析，但有时分析拟议规则的成本远远超过节省的成本，而“节省"的往往是人命。
也就是将人的生命视为节省的成本——1995年的价格为每人270万美元，相当于今天的3897万人民币。
NTSB主席詹姆斯·霍尔（James Hall）在主张改变规则时表示：无论成本如何，都应该颁布该规则。他警告称：“一人死亡就太多了。”
交通部长佩纳也致力于追求“零事故”。
但这在航空业人士来看，“零事故”太荒谬，飞行安全研究所所长斯图尔特·马修斯（Stuart Matthews）表示：““即使可行，实现零事故的成本也将是无限的。”
如果“零事故”是可望可不可及的，那么就需要确定一个合理、各方能接受的定量概率值来定义航空器的安全性目标。民航飞机运营中灾难事故发生概率约为100万小时发生1次严重事故（1×10-6/飞行小时），其中10%为飞机系统本身所导致（飞控、航电和液压等）。因此新设计的飞机，所有飞机系统本身导致严重事故的发生概率最多不能超过每100万小时0.1次，也就是1×10-7/飞行小时。
将1×10-7/飞行小时的平均发生概率目标平均分配给100个失效状态，结果就是导致灾难性事故的每个失效状态发生概率不超过1×10-9/飞行小时，这也是我们现在所熟悉的下限值。
这就飞机10的负9次方安全标准的来历。国际民航组织（ICAO）报告显示：2022年全球民航事故率约为每百万次飞行2.05起事故，其中大多数坠机都是“人的因素”造成的。然而在所有错误中，从飞行员到工厂的制造缺陷，都可能对飞行安全带来威胁。
FAA向每家飞机制造商派出监管人员——至少名义上如此，实际上大部分检查工作都由这些大型制造商自己完成，例如波音公司需要对他们从外部供应商购买的零部件的完整性负责。
1985~1995年间，波音伦顿工厂的737生产线被指控发生31起违规行为，19起警告。12起罚款，总额达到23.5万元——波音的收入超过2000亿美元，牛九一毛的罚款。
理论上，FAA可以吊销制造商的生产证书。然而除了倒闭的厂商外，FAA还没有发生过此类情况。
FAA的高管表示：他们更愿意和一家公司合作，而不是作对。
当监管机构将监管对象奉为“客户”的时候，留给消费者就是“灾难”了。
1996年5月11日星期六，美国运输部监察长玛丽·夏沃 (Mary Schiavo)正在家里工作，突然电话铃声响起——正是她所担心的问题：瓦卢杰航空592号（J7 592）航班坠毁在佛罗里达大沼泽地里，事故共导致110人遇难。
592号航班事故的恶劣后果也引发了美国航空监管机构的大地震： FAA局长辞职，这也成为美国航空史上最有影响力的事故之一。
来自俄勒冈州第四国会选区的众议员彼得·德法齐奥（Peter DeFazio）表示：“1996年，我提出了立法，并最终成为法律，将安全成为FAA的首要使命。
在该法案颁布之前，FAA肩负着促进航空商业和监管航空业的双重使命。我写信给当时的FAA局长大卫·辛森，请求他和交通部长弗雷德里科·佩纳审查并批准我的提议。
我的立法废除了FAA促进航空业发展的法律授权，并在法律中明确规定FAA的首要使命是促进乘客安全。我相信联邦政府的首要任务必须是保护乘客安全，而不是航空业的利润。”
随后，美国国会修改了FAA使命，将“安全”作为它们的首要任务。现在的FAA使命显示“安全”位于“效率”之前。
德法齐奥在担任众议院运输和基础设施委员会主席期间，领导了对2018年狮航610号航班、2019年埃塞俄比亚航空302号航班的两起737 MAX坠机事故调查。调查历时18个月，揭露了飞机设计、开发和认证方面的严重缺陷和失误，并发布一份238页的《“波音 737 MAX的设计、开发和认证”》报告，概述了波音公司和FAA屡次犯下的严重错误。
该报告发布后，美国国会通过《飞机认证、安全和责任法案》。该法案呼吁FAA修改组织授权授权 (ODA) 流程，重点强调监督和问责，改变其审查设计变更的方式，特别是审查波音公司的ODA计划。
FAA局长史蒂夫·迪克森（Steve Dickson）和辛森殊途同归，2022年2月16日，迪克森宣布辞去FAA局长职务。